Коррупция – универсальная проблема. Она была опасна для государств, которых уже нет, и опасна длясовременных государств. Поэтому точнее будет сказать, что это – универсальное свойство любогогосударства, свойство, которое потенциально, в определенных условиях социального бытия можетпривести к появлению проблем, ставящих под сомнение само существование государства.Развивающиеся государства, несомненно, находятся именно в таких условиях. Существенное значениекоррупции для переходных стран заставляет с особым напряжением разрабатывать оптимальнуюстратегию спасения государства от коррупции.
В преамбуле к Государственной программе по усилению борьбы с коррупцией на 2002-2006 годы(утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 02.10.2002 № 500), в частности, отмечается, что в современных условиях развития нашего государства коррупция во всех ее проявленияхпредставляет угрозу национальной безопасности, оказывает дестабилизирующее влияние на все сферыдеятельности общества и личности, существенно тормозит социально-экономические преобразования.Коррупция, как общественно опасное явление, подрывает принцип верховенства права, способствуетпроникновению организованной преступности в деятельность государственных институтов, порождаетнедоверие населения к власти.
Как отмечено в названной выше программе, в Республике Беларусь наблюдается тенденция кувеличению коррупционных правонарушений. Высокая степень их латентности не позволяет наосновании статистических данных правоохранительных органов дать объективную оценку состоянию,сопряженному с коррупцией, злоупотребления властью или служебными полномочиями и ихпревышения, легализации доходов, полученных незаконным путем. Принимаемые уголовно-правовые,административные и профилактические меры остаются малоэффективными.
Интенсивная работа над проблемами коррупции в последнее время привела большинство исследователей к схожему мнению о том, что одни только «карательные операции», опирающиеся на суровые санкции уголовного закона, приводят лишь к обострению этого явления.
Однако, как показывает опыт борьбы с коррупцией в различных государствах, даже четко разработанной системы превентивных мер подчас бывает недостаточно. Реформирование сферы услуг, снижение силы мотивов чиновников для вступления в коррупционные отношения, расширение прозрачности государственной деятельности следует признать наиболее очевидными целями борьбы с коррупцией. Низкий уровень заработной платы чиновников, закрытость или даже секретность финансирования являются далеко не самыми существенными условиями коррупции. Гораздо существеннее, когда коррупция основана на законе, когда сам закон способствует её возникновению.
Согласно докладу о человеческом развитии за 2002 год «Углубление демократии во фрагментированном мире», подготовленному группой независимых экспертов по заказу ПРООН, Республика Беларусь характеризовалась низким уровнем коррупции.
По результатам обследований, проводимых международной некоммерческой организацией Transparency International на предмет восприятия бизнесменами, специалистами по анализу рисков и широкой общественностью уровня коррупции в мире, в Республике Беларусь наблюдается «ухудшение ситуации с коррупцией». В 2003 году в список самых коррумпированных стран вошли 133 страны. Беларусь заняла 53 место, получив из десяти 4.2 бала. Россия в списке заняла 86-е место с баллом в 2.7. В первую десятку самых коррумпированных стран попали несколько бывших советских республик – Грузия, Азербайджан и Таджикистан.
Неизбывность коррупции порождает подозрение в том, что она укоренена в государственном аппарате. Это подозрение находит свое подтверждение в наиболее общем и наиболее распространенном определении коррупции. Согласно ему коррупция – это «злоупотребление публичной властью в личных интересах».
Коррупцию нельзя рассматривать всего лишь как симптом плохого управления, как предлагает ряд исследователей этой проблемы. А поскольку коррупция укоренена в самой сути государства, постольку и цель борьбы с коррупцией – не в её искоренении, а в её минимизации.
Опасность коррупции состоит также и в том, что она выступает катализатором организованной преступности. Злоупотребляя своими должностными полномочиями, работник органов власти или управления начинает состоять как бы на двух службах: официальной и в преступной организации. Симбиоз коррупции и организованной преступности представляет самую серьезную опасность для государства и общества, особенно в условиях зарождающейся демократии.
Не случайным поэтому представляется объединение в одном известном законе Республики Беларусь мер борьбы как с организованной преступностью, так и с коррупцией.
Все это определяет необходимость формирования в обществе постоянно функционирующей действенной системы ограничения коррупции. Решение этой проблемы предполагает осуществление комплекса мероприятий: разработки антикоррупционной программы; принятие соответствующих законодательных актов; глубокого и постоянного изучения причин, форм и методов коррупции, широкого международного сотрудничества, активной пропагандистской и образовательной деятельности.
ПОНЯТИЕ КОРРУПЦИИ
Коррупция [лат. corruptio] означает подкуп; подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц.
Коррумпировать [лат. corrumpere] — подкупать кого-либо деньгами или иными материальными благами.
Определение «corrumpere» в римском праве трактовалось самым общим образом, как повреждать, ломать, разрушать, подкупать и означало противоправные действия в судебной практике. Это понятие произошло от сочетания латинских слов «correi» — несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» — ломать, повреждать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых являлась порча или повреждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.
В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции.
Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей.
В одном учебном пособии по уголовному праву указывается, что «в широком смысле слова коррупция – это социальное явление, поразившее публичный аппарат управления, выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах».
В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».
Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или «своими людьми») и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.
Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы гораздо шире. Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.
В ратифицированных Республикой Беларусь международных конвенциях, таких как: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года – не содержится определения коррупции, а лишь описываются действия, которые следует относить к уголовно наказуемым коррупционным деяниям.
Ратифицированная Республикой Беларусь КООН против коррупции придерживается такого же подхода.
Модельный закон о борьбе с коррупцией, принятый на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 13-4 от 3 апреля 1999 года), определяет коррупцию (коррупционные правонарушения) как «не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственным должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного представления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ».
В интересах борьбы с коррупцией необходимо четкое правовое определение этого явления.
В современном законодательстве Республики Беларусь определение коррупции закреплено в Законе Республики Беларусь от 26 июня 1997 года «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией»: «Коррупция – умышленное использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, своего служебного положения и связанных с ним возможностей в целях противоправного приобретения для себя или близких родственников имущественных и неимущественных благ, льгот и преимуществ, а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ, льгот и преимуществ».
На основе анализа положений указанных документов и с учетом научных разработок проект Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» содержит обновленное определение коррупции, не ограниченное рамками государственной службы и подкупом. Коррупция определяется как «использование государственным должностным или приравненным к нему лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей, сопряженное с противоправным получением имущества или другой выгоды в виде услуги как имущественного, так и неимущественного характера, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп указанных лиц путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде услуги имущественного либо неимущественного характера, покровительства, обещания преимуществ».
Исходя из анализа норм международных конвенций и результатов научных исследований, можно выделить следующие формы проявления коррупции:
- Взяточничество (или подкуп).
- Злоупотребление служебным положением.
- Злоупотребление влиянием.
- Легализация имущества, приобретенного преступным путем (отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией).
- Незаконное участие в предпринимательской деятельности.
Методы, или меры по противодействию коррупции можно подразделить на две достаточно общие группы.
В первую группу входят меры борьбы с внешними проявлениями коррупции (взятки конкретным чиновникам), с уже существующей коррупцией, с конкретными коррупционерами, во вторую – с институциональными предпосылками, обусловливающими коррупцию, с потенциальной коррупцией, с тем безличным коррупционером, в которого может, при некоторых условиях, превратиться чиновник.
Можно выделить также компенсационные меры – меры по устранению последствий коррупции.
Первая группа мер будет носить карательный характер, который выражается в ужесточении государственного контроля.
Некоторые исследователи проблемы коррупции относят такие меры к одной из причин расцвета коррупции в развивающихся странах из-за следующих недостатков:
— карательные меры увеличивают разрыв между прибылью должностного лица и уровнем наказания потенциального коррупционера, что и приводит к росту коррупции;
— объектом таких мер является сам коррупционер, а не коррупция;
— наконец, в рамках данных мер с коррупцией среди государственного аппарата борются исключительно представители этого аппарата, что нередко перерастает в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг.
Вторая группа мер, мер предупредительных, носит превентивный, а не карательный характер, направлена против причин, а не внешних выражений коррупции, и поэтому лишена многих недостатков.
К мерам превентивного характера относят, к примеру, обеспечение независимости и эффективности судебной власти; прозрачность в финансировании партий; прозрачность процедуры голосования для избирателей; обязанность госслужащих декларировать имущество, правила, регулирующие вопрос конфликта интересов; гарантирование свободы информации; снижение барьеров входа на рынок, связанных с необходимостью получения различных разрешений; достойная оплата труда государственных служащих; децентрализация власти; повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующих органов; повышение прозрачности в налоговой администрации, лишение налоговых служащих возможности произвольно предоставлять налоговые льготы, упрощение налоговой администрации.
К таким мерам следует отнести также совершенствование законодательства и законодательного процесса, например, по следующим направлениям:
- распутывание противоречий и прояснение туманностей в действующем законодательстве, поскольку все это создает возможность для чиновного произвола и коррупции;
- «закрытие» многочисленных отсылочных норм в действующих законах;
- ревизия шкалы наказаний за коррупционные действия с учетом того, что часто завышенные наказания мешают доказательству преступлений;
- дифференцирование коррупционных действий;
- пересмотр шкал пошлин, штрафов и т.п.;
- ужесточение контроля над ведомственным нормотворчеством;
- учреждения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных актов.
Одной из составляющих эффективного противодействия коррупции является наличие соответствующей законодательной базы, адекватной степени опасности коррупции и способной реагировать на все виды коррупционных правонарушений, а также закрепляющую действенную систему предупредительных и компенсационных мер, направленных на противодействие коррупции.
В настоящее время вопросы борьбы с коррупцией урегулированы следующими нормативными правовыми актами:
— законами:
«О борьбе с организованной преступностью и коррупцией» (от 26 июня 1997 года);
«О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем» (от 19 июля 2000года. В 2005 году принята его новая редакция, которая вступит в силу в марте 2006 года);
«О декларировании физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств» (от 4 января 2003 года);
«О государственной службе в Республике Беларусь» (от 14 июня 2003 года);
— отдельными нормами УК и КоАП Республики Беларусь;
— нормативными правовыми актами Президента Республика Беларусь:
Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2001 г. № 20 «Об обязательном декларировании доходов и имущества кандидата в Президенты Республики Беларусь, его близких родственников, супруги (супруга) и ее (его) родителей и некоторых иных мерах, направленных на проведение открытых, свободных и честных выборов»;
Декрет Президента Республики Беларусь от 19апреля 2002 г. № 11 «Об отмене индивидуальных льгот по налогам, сборам и таможенным платежам и о совершенствовании государственной поддержки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
Указ Президента Республики Беларусь от 30 июня 1995 № 244 «Вопросы Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь»;
Указ Президента Республики Беларусь от 2 декабря 2000 г. № 577 «О некоторых мерах по совершенствованию работы с кадрами в системе государственных органов»;
Указ Президента Республики Беларусь от 29 июня 2001 г. № 358 «Вопросы Комитета по борьбе с организованной преступностью и коррупцией при Министерстве внутренних дел»;
Указ Президента Республики Беларусь от 15 апреля 2002 г. № 207 «О некоторых видах государственной поддержки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и уточнении отдельных показателей бюджета Республики Беларусь на 2002 год»;
Указ Президента Республики Беларусь от 2 октября 2002 г. № 500 «О Государственной программе по усилению борьбы с коррупцией на 2002 – 2006 годы»;
Указ Президента Республики Беларусь от 6 августа 2003 г. № 347 «О некоторых вопросах, связанных с декларированием физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств»;
Указ Президента Республики Беларусь от 17 марта 2004 г. № 136 «О доверительном управлении принадлежащими государственным служащим долями участия (акциями, правами) в уставных фондах коммерческих организаций»;
Указ Президента Республики Беларусь от 13 сентября 2005 г. № 432 «О некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях о некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях».
— иными нормативными правовыми актами:
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 7 апреля 1994г. № 217 «Об организационных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией»;
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 5 ноября 2003 г. № 1471 «Об утверждении плана мероприятий по противодействию коррупции в государственных органах»;
Постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 26 июня 2003 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве».
Первым актом, направленным непосредственно на борьбу с коррупцией, был Закон Республики Беларусь «О борьбе с преступностью в сфере экономики и коррупцией» 1993 года. Его регулирование сводилось лишь к весьма узкому определению явления коррупции и установлению нескольких ограничений и требований к государственным служащим, которые значительно перекрываются названными выше.
Через некоторое время его сменил и действует поныне Закон Республики Беларусь «О борьбе с организованной преступностью и коррупцией», определяющий государственную политику борьбы с коррупцией, создающий организационные и правовые основы такой борьбы.
Конечно, наиболее передовые идеи воплотил в себя Закон Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» 2003 года, который, воздействуя на причины возникновения коррупции, установил самый широкий круг ограничений, связанных с государственной службой.
Статья 22 Закона устанавливает запрет для государственных служащих:
1.1. заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, оказывать содействие близким родственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение, а также быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа, служащим которого он является либо подчиненного и (или) подконтрольного ему;
1.2. принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;
1.3. занимать другие государственные должности, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами;
1.4. принимать участие в забастовках;
1.5. заниматься в рабочее время другой оплачиваемой работой (деятельностью), кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики, осуществляемой в порядке и на условиях, установленных законодательством;
1.6. выполнять работу на условиях совместительства, кроме работы в государственных организациях, в порядке и на условиях, установленных законодательством о труде;
1.7. использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, иных юридических лиц, а также граждан, если это расходится с интересами государственной службы;
1.8. принимать от физических и юридических лиц любые не предусмотренные законодательством вознаграждения, включая подарки, в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением сувениров. Полученные в связи с исполнением служебных обязанностей сувениры, стоимость которых превышает установленный Правительством Республики Беларусь размер, передаются в доход государства или используются в установленном законодательством порядке (такой размер установлен пока только в ГК в статье 546 виде 5 базовых величин);
1.9. пользоваться в личных целях бесплатными услугами физических и юридических лиц, оказанными ими в связи с исполнением государственным служащим своих служебных обязанностей;
1.10. использовать во внеслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество государственного органа и служебную тайну;
1.11. иметь счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в других странах и иных предусмотренных законодательством случаев;
1.12. принимать без согласия Президента Республики Беларусь государственные награды иностранных государств.
Перечень ограничений открыт и закрепляется возможность на уровне законодательных актов установить и иные ограничения, связанные с государственной службой.
Также предусмотрена обязанность государственного служащего передать в установленном законодательством порядке в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли участия (акции, права) в уставном фонде коммерческих организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Такой механизм урегулирован Указом Президента Республики Беларусь от 17 марта 2004 г. № 136 «О доверительном управлении принадлежащими государственным служащим долями участия (акциями, правами) в уставных фондах коммерческих организаций».
В качестве санкции за нарушение названных требований установлено освобождение госслужащего от занимаемой должности. Нарушение ограничений, связанных с государственной службой, является также одним из оснований прекращения государственной службы (статья 40 Закона).
Статья 23 Закона предписывает гражданину Республики Беларусь при поступлении на государственную службу, а государственному служащему при занятии другой государственной должности в установленном законодательством порядке представить в соответствующий государственный орган декларацию о доходах и имуществе. Такой порядок закреплен Законом Республики Беларусь «О декларировании имущества и доходов физических лиц», а так же в частном случае – Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июня 2001 г. № 20 «Об обязательном декларировании доходов и имущества кандидата в Президенты Республики Беларусь, его близких родственников, супруги (супруга) и ее (его) родителей и некоторых иных мерах, направленных на проведение открытых, свободных и честных выборов».
Нарушение требований законодательства при приеме на государственную службу также выступает одним из оснований ее прекращения (статья 40 Закона).
Следующим по значению актом в сфере противодействия коррупции, на мой взгляд, выступает Указ 2.10.2002 г. № 500, утвердивший Государственную программу по усилению борьбы с коррупцией (далее – Программа).
По поручению Администрации Президента Республики Беларусь подготовлен и внесен в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Республики Беларусь по вопросам усиления ответственности за преступления, связанные с коррупцией»,направленный на приведение уголовного законодательства Республики Беларусь в соответствие с нормами международного права по вопросам предотвращения коррупции: УК дополняется новыми статьями, устанавливающими ответственность за получение выгоды неимущественного характера (получение должностным лицом для себя или для третьих лиц выгоды неимущественного характера в виде услуги либо обещания преимущества, предоставляемых исключительно в связи с занимаемым им должностным положением, за покровительство или попустительство по службе, благоприятное решение вопросов, входящих в его компетенцию, либо за выполнение или невыполнение в интересах предоставляющего эту выгоду или представляемых им лиц какого-либо действия (бездействия), которое это лицо должно было или могло совершить с использованием своих служебных полномочий), предложение должностному лицу взятки либо выгоды неимущественного характера, предоставление выгоды неимущественного характера.
В соответствии с пунктом 11 Программы разработан и утвержден (названным выше указом) порядок передачи в доверительное управление принадлежащих государственным служащим долей участия (акций, прав) в уставных фондах коммерческих организаций.
Уголовная ответственность законодательством Республики Беларусь предусмотрена за такие действия, относящиеся к коррупции в ее международно-правовом понимании, и совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности, как:
- злоупотребление властью или служебными полномочиями (часть 2 статьи 424);
- бездействие должностного лица (часть 2 статьи 425);
- превышение власти или служебных полномочий (часть 2 статьи 426);
- служебный подлог (статья 427);
- незаконное участие в предпринимательской деятельности (статья 429);
- получение взятки, в том числе за совершение незаконных действия (бездействия) (статья 430);
- дачу взятки, в том числе за совершение незаконного действия (бездействия) (статья 431);
- посредничество во взяточничестве (статья 432);
- получение незаконного вознаграждения работниками государственного органа либо иной государственной организации (статья 433);
- и, наконец, легализацию («отмывание») материальных ценностей, приобретенных преступным путем (статья 235).